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首届“三江源法治论坛”获奖论文
关于我国生态“红线”制度落地的思考
作者:格尔木法院 马峰  发布时间:2015-12-22 09:00:31 打印 字号: | |

       摘要:进入20世纪80年代以来,人们对环境保护的认识跃上了新的台阶,提出了“可持续发展”思想,赋予了环境保护以更多的内涵。生态环境与发展被越来越多的国家决策层所重视,不管是发达国家,还是发展中国家,有远见的人们都从各自国情出发,探讨环境与发展的关系,并寻求既保护环境又能发展经济的路子。正是在这样的大背景下,我国也将建设“建设生态文明”明确定义为我国在2020年实现全面建设小康目标的新要求之一。

      关键字:依法治国、生态文明法治建设、生态“红线”制度

       一、生态文明的含义

       十七大报告指出,建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态文明是以人和自然和谐协调发展为特征的文明,是指自然界权利受到充分尊重的文明, 是人们在改造客观物质世界的同时,不断克服改造过程中的负面效应,积极改善和优化人与自然的关系,建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。它包括生态环境、生态意识和生态制度。生态文明的核心和灵魂就是人与自然的和谐发展。即人与自然共存、共兴、共荣、共乐的生态社会环境,它是独立于物质文明、精神文明和政治文明之外的一种自然文明形态。

改革开放近30年,我国取得了举世瞩目的伟大成就,但同时必须看到,我国的经济增长是建立在能源消耗较高、生态环境破坏较大的基础之上。无论是维系人们基本生存的耕地、淡水,还是支撑经济持续增长的能源和矿产资源都相对短缺,且生态环境十分脆弱。生态文明成为我国可持续发展的前提条件之一。因此,落实科学发展观,就要求将生态文明建设摆到重要的战略地位。

建设生态文明,当前第一要务是要建立健全生态法律制度体系,以制度规范人与自然的和谐关系,从而实现经济社会的可持续发展。

       二、我国现行生态环境法制存在的问题

      (一)生态立法滞后

人类社会经济的发展决定了人类对环境认识的深化,环境法赖以产生的环境科学,以及作为环境科学的基础理论学科的生态学,在近几十年来已有了长足的发展。目前,世界上各主要经济发达国家均以不同途径、在不同程度上实现了环境法的历史转型。我国环境保护法是在传统的“非持续发展”模式上建立起来的法,忽视了自然环境在人类自身生存和发展的价值和权利。无论是立法目的确立,还是立法内容的设置均体现了“经济优先”的立法倾向,例如,我国《中华人民共和国环境保护法》第一条将促进社会主义现代化建设的发展作为一项立法目的,这一目的是以资源高消耗、环境高污染为代价来实现的,强调的是当代人的环境权利而未涉及后代人的环境权利和发展权利。环境法在立法上并未转型,依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。在体制上,国家环境保护主管部门的职责范围依然限于污染防治,至于自然资源保护,则主要由相关的经济管理部门负责,而这些主管部门主要以开发利用自然资源为已任,且大都缺乏自己的执法队伍,自然资源保护的职责实际上是留给了司法机关。环境法调整范围的局限性和环保部门职责的局限性是我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。

(二)生态保护主要依靠行政主导

我国生态环境保护一直强调行政为主导,政府起决定性作用,这种体制在我国有深远的历史渊源。我国几十年来环境保护以行政为主导取得了很大成就。但我们也必须看到行政主导的局限性:首先,它主要适用于污染防治,而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论。国外自然资源主要为私有财产,以私法调整为主,行政权力的介入很有限。我国目前正处于与资源相关的环境保护迅速提升的时期,且我国自然资源所有制虽未改变,但所有权内容已发生深刻的变化,这一切都会对环境行政主导提出挑战。其次,行政主导在强调严格隶属关系的同时,也容易异化出部门分割、条块分割的痼疾。生态环境系统是一个有机联系的整体,但我国在管理体制上将其人为地分割为土地、农牧、林业、海洋、矿产、水利等诸多产业部门和行政区划,这些行政部门和行政区划的第一职能并不是保护生态环境资源,而是通过开发利用自然资源创造经济效益,环境保护行政主导强调的是扩大环境保护职能部门的权力,必然增加与相关产业部门和地方的权力冲突,造成体制上的混乱,反而导致行政主导的削弱。

(三)生态司法保护功能发挥不足

一是生态保护领域司法与行政的错位。其中环境行政诉讼和环境行政赔偿自不必说,大部分环境民事案件也必须是先经过环境行政部门处理后,法院才可受理,这在环境污染案件中很明显;而对于自然资源保护案件,也是由于行政部门不愿介入,才主要由法院受理。我国刑法关于环境和自然资源方面的罪名大部分都是自然资源方面的,与这种偏差不无关系。这种偏差降低了环境司法的地位和功能,也降低了环境法制的功能。

二是生态保护领域公法私法的错位。我国现行环境司法主要分为五个领域:环境污染损害赔偿民事案件、破坏自然资源刑事案件、重大环境污染事故刑事案件、环境行政诉讼案件和环境行政赔偿案件。其中私法领域只占1/5,而公法领域占4/5,我国刑法分则第六章第六节"破坏环境资源保护罪"共规定了14种罪,14 其中只有3项是关于环境污染的犯罪,而破坏资源的犯罪多达11种。 我国自然资源为国有,这使民法的保护功能受到限制,只能以刑法越俎代庖,这使我国的自然资源保护具有了严刑峻法和泛刑罚主义的色彩。但另一方面,实践中大规模的自然资源破坏往往与产权不清、管理体制混乱这些民事和行政因素有关,在这种情况下,追究刑事责任既有难度也不现实,这就大大降低了法律的尊严,反过来更加助长了破坏自然资源的行为。

(四)公民遵守生态法制观念淡漠

大部分法律都是调整人与人之间的关系,而环境法既调整人与人的关系,也调整人与自然的关系。调整人与人关系的法律规范直接涉及权利主体的切身利益,人们对于守法问题比较重视,任何一个试图违法者,都会对侵害具体权利所有人利益的后果心存顾忌,在这种情况下守法有比较坚实的社会基础。对人与自然关系的调整则有所不同,这种关系间接地涉及人与人的关系和利益,没有一个主体以自然的名义对人的破坏自然行为提出权利保护的主张,以至一些西方学者在保护自然的问题上提出了所谓“星球托管”的近乎荒唐的法理依据。在人与自然的法律关系中,守法更依赖自觉而不是权利人的压力,与其他部门法相比,环境守法观念的增强更为重要,也更为困难。我国公有制条件下,自然资源权利主体更为抽象,人与自然的关系长期以来被定位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系,环境守法的社会基础更为薄弱。

三、建立生态“红线”制度及制度落地问题的探索思路

一)划定生态保护红线的意义

30多年来,随着城镇化、工业化的快速发展,我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化,可持续发展面临严峻挑战。划定生态保护红线,对维护国家生态安全、保障人民生产生活条件、增强国家可持续发展能力具有重大现实意义和深远历史影响。

划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。由于经济社会活动对自然利用强度不断加大,我国自然生态系统受挤占、破坏的情况日趋严重,呈现出由结构性破坏向功能性紊乱的方向发展。目前,我国草地生态系统退化趋势明显;湿地仍在萎缩,生态系统服务功能持续下降。比如,过去20年间,甘南水源涵养重要生态功能区生态服务能力下降了30%左右;黑河下游防风固沙重要生态功能区生态服务能力下降了近40%。只有划定生态保护红线,按照生态系统完整性原则和主体功能区定位,优化国土空间开发格局,理顺保护与发展的关系,改善和提高生态系统服务功能,才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局,从而维护国家生态安全。

划定生态保护红线是不断改善环境质量的关键举措。随着经济社会发展和人民生活水平提高,人民群众对环境质量的要求和期待不断提升。当前我国环境污染严重,以细颗粒物(PM2.5)为特征的区域性复合型大气污染日益突出。2013年以来,我国中东部地区出现的长时间、大范围、重污染雾霾天气,影响了近6亿人口。水环境质量也不容乐观。2012年,长江、黄河、珠江、浙闽片河流、西南诸河等十大流域的国控断面中,劣Ⅴ类水质的断面比例达10.2%。土壤污染特别是重金属问题日益显现,威胁到食品安全。畜禽养殖业环境污染问题突出,成为农村的最大污染源。划定并严守生态保护红线,将环境污染控制、环境质量改善和环境风险防范有机衔接起来,才能确保环境质量不降级、并逐步得到改善,从源头上扭转生态环境恶化的趋势,建设天蓝、地绿、水净的美好家园。

划定生态保护红线有助于增强经济社会可持续发展能力。我国人均耕地资源、森林资源、草地资源约为世界平均水平的39%、23%和46%,大多数矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。城镇化是未来我国经济社会发展的必然趋势,到2020年,城镇化率将达到60%左右,资源环境的压力还将进一步加大。据研究,建设用地增加率是城镇化水平提高率的1.56倍,城镇人口人均能耗是农村人口的1.54倍。有研究表明,我国土地资源合理承载力仅为11.5亿人,现已超载约两亿,我国已有600多个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线。划定生态保护红线,引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,促进各类资源集约节约利用,对于增强我国经济社会可持续发展的生态支持能力具有极为重要的意义。

(二)生态保护红线的内涵

生态保护红线的实质是生态环境安全的底线,目的是建立最为严格的生态保护制度,对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求,从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性、操作可达性等特征。系统完整性是指生态保护红线的划定、遵守与监管需要在国家层面统筹考虑,有序实施;强制约束性要求生态保护红线一旦划定,必须制定严格的管理措施与环境准入制度,增强约束力;协同增效性要求红线划定与重大区划规划相协调,与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,与生态保护现状以及管理制度有机结合,增强保护效果;动态平衡性是指在保证空间数量不减少、保护性质不改变、生态功能不退化、管理要求不降低的情况下可以对生态保护红线进行适当调整,从而更好地使生态保护与经济社会发展形势相统一;操作可达性要求设定的红线目标具备可实现性,配套的管理制度和政策具有可操作性。具体来说,生态保护红线可划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。

生态功能保障基线包括禁止开发区生态红线、重要生态功能区生态红线和生态环境敏感区、脆弱区生态红线。纳入的区域,禁止进行工业化和城镇化开发,从而有效保护我国珍稀、濒危并具代表性的动植物物种及生态系统,维护我国重要生态系统的主导功能。禁止开发区红线范围可包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、世界文化自然遗产、地质公园等。自然保护区应全部纳入生态保护红线的管控范围,明确其空间分布界线。其他类型的禁止开发区根据其生态保护的重要性,通过生态系统服务重要性评价结果确定是否纳入生态保护红线的管控范围。重要生态功能区红线划定范围可包括《全国生态功能区划》中规定的包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类共50个重要生态功能区。通过生态服务功能重要性评价,将重要性等级高、人为干扰小的核心区域划定在重要生态功能区红线范围内。重要生态功能区红线的划定,既可保护生态系统中供给生态服务的关键区域,也能够从根本上解决资源开发与生态保护之间的矛盾。生态敏感区、脆弱区红线划定范围可主要包括生态系统结构稳定性较差、对环境变化反应相对敏感、容易受到外界干扰而发生退化、自然灾害多发的生态敏感和脆弱地区。通过对区域生态环境敏感性进行等级划分,将敏感性等级高、人为干扰强烈的核心区域划定为生态保护红线的管控范围。生态环境敏感区、脆弱区红线划定后,将为人居环境安全提供生态保障,为协调区域生态保护与生态建设提供重要支撑。

环境质量安全底线是保障人民群众呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的粮食、维护人类生存的基本环境质量需求的安全线,包括环境质量达标红线、污染物排放总量控制红线和环境风险管理红线。环境质量达标红线要求各类环境要素达到环境功能区要求。具体而言,要求大气环境质量、水环境质量、土壤环境质量等均符合国家标准,确保人民群众的安全健康。污染物排放总量控制红线要求全面完成减排任务,有效控制和削减污染物排放总量。到“十二五”末期,主要污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排放总量分别比2010年减少8%、10%、8%、10%。环境风险管理红线要求建立环境与健康风险评估体系,完善环境风险管理措施,健全环境事故处置和损害赔偿恢复机制,推进环境风险全过程管理。建立突发性污染事故应急响应机制,完善突发环境事件应急管理体系,加强环境预警体系建设,确保将环境风险降至最低。

自然资源利用上线是促进资源能源节约,保障能源、水、土地等资源高效利用,不应突破的最高限值。自然资源利用上线应符合经济社会发展的基本需求,与现阶段资源环境承载能力相适应。能源利用红线是特定经济社会发展目标下的能源利用水平,包括能源消耗总量、能源结构和单位国内生产总值能耗等。水资源利用红线是建设节水型社会、保障水资源安全的基本要求,包括用水总量和用水效率等。土地资源利用红线是优化国土空间开发格局、促进土地资源有序利用与保护的用地配置要求,使耕地、森林、草地、湿地等自然资源得到有效保护。

(三)生态保护“红线”制度如何“落地生根”

有效保障生态保护红线不被逾越,确保红线落地,必须从制度、体制和机制入手,建立严格遵行生态保护红线的基础性和根本性保障。

建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下,科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度,保障自然资源和生态空间的合理用途,确保准确执行主体功能区和生态环境功能区的定位,处理好开发与保护的关系。

建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系,摸清国家自然资源底数,包括规模、结构、分布以及变化趋势等,准确把握自然资源的存量、增量和减量等,为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依据。

建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。构建生态保护红线监测预警体系,基于国土生态安全现状及动态分析评估,预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布,逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的,具有充分技术、人力和物力保障的,兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。

完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求,制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保育原则,引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目,遏制盲目重复建设。

实施生态保护红线区域补偿机制。逐步建立生态保护红线区域的补偿机制,明确补偿标准、资金来源、补偿渠道、补偿方式,并依此推动补偿区域的生态保护。探索多样化的生态补偿模式,对生态产品生产方和受益方明确的区域,按照谁受益谁补偿的原则,建立不同地区间横向的生态补偿机制。

健全排污权有偿交易机制。全面落实污染者付费原则,健全排污权有偿取得和使用制度,发展排污权交易市场。加快制定符合市场规律和体现要素价格形成机制的排污权交易制度和交易规则,体现环境资源市场化配置方式并提高配置效率。

建立生态保护红线考核与责任追究机制。逐步建立差异化的生态保护红线评估体系,逐步将生态保护红线评估结果纳入各级党政领导干部的综合考核评价体系。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任。

来源:格尔木市法院
责任编辑:王次明